KAMU ALIMLARININ SANAYİNİN GELİŞİMİNE KALDIRAÇ ETKİSİ

Sesli Oku

KAMU ALIMLARI, DEVLETİN FONKSİYONUNU DÜZGÜN ŞEKİLDE YERİNE GETİRMESİNE VE VATANDAŞLARINA HİZMET SUNUMUNA YÖNELİK TÜM İHTİYAÇLARI KAPSAYAN EKONOMİK FAALİYETLER DAHİLİNDE ÇOK GENİŞ BİR ALANI İÇERİR. KAMU ALIMLARI, GELİŞMİŞ ÜLKELER KADAR GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELER İÇİN DE ÖNEM ARZ EDER. GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELERDEKİ DEVLETİN, MAL VE HİZMETLERİN ÖNEMLİ ALICISI OLMASI AÇISINDAN ALIM HACMİ, REKABETİ VE KALKINMAYI ARTTIRMAK İÇİN DE BÜYÜK FIRSATLAR SUNAR.

Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Kamu Alımları Mukayese 2017 Yılı Raporu’na göre, ülkelerin ortalama kamu alımları harcamaları, GSYİH’lerinin yüzde 13’üne karşılık geliyor. Türkiye’de kamu alımlarının çerçevesini oluşturan ve başta AB olmak üzere uluslararası normlar dikkate alınarak hazırlanan 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu 22 Ocak 2002 tarihli ve 24648 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmişti. İhtiyaçlar doğrultusunda yapılan değişikliklerle yürürlüğünü sürdüren Kanun’a bağlı olarak ilgili yönetmelikler, tebliğler ve genelgelerle uygulama esasları oluşturulurken, söz konusu Kanun hükmü gereği düzenleyici kuruluş olarak Kamu İhale Kurumu (KİK), 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ile öngörülen görevleri yerine getirmek üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı ile ilişkili kılınarak kuruldu.

KAMU ALIMLARININ EKONOMİK HACMİ

Geçtiğimiz yıl, Kamu İhale Kurumu Elektronik Kamu Alımları Platformu (EKAP) üzerinden gerçekleştirilen toplam kamu alımları tutarı 172 milyar TL oldu. Bu tutarın 143,4 milyar TL’si Kanun’da belirtilen ihale usulleri kapsamında, 19,6 milyar TL’si istisna kapsamında ve 9,4 milyar TL’si ise doğrudan temin yoluyla gerçekleştirilen alımlardı. İhaleler tutar bazında değerlendirildiğinde ise ilgili dönemde Kanun kapsamındaki usullere göre gerçekleştirilen toplam kamu alımı harcamalarının yüzde 27,54’ünün mal alımı, yüzde 48,54’ünün yapım işi, yüzde 23,51’inin hizmet alımı ve yüzde 0,4’ünün ise danışmanlık hizmet alımı olarak gerçekleştiğini görüyoruz. Türkiye’nin son 10 yılda EKAP üzerinden gerçekleştirilen toplam kamu alımları tutarına baktığımızdaysa, 2017’de 232,9 milyar TL alımla en yüksek değere ulaşıldığını görüyoruz. Bu tutarın aynı yıl sağlanan cari fiyatlarla 3 trilyon 105 milyar TL olan GSYİH’ye oranı yüzde 7,5 olmuştu. 2020’de ise yine cari fiyatlarla gerçekleşen 5 trilyon 48 milyar TL GSYİH ile 2020 toplam kamu alımları tutarı olan 172,5 milyar TL oranladığında, karşımıza yüzde 3,4 oranı çıkıyor. Oysa, yazının başında da vurguladığımız gibi, 2017 yılında yayımlanan DTÖ raporuna göre, ülkelerin kamu alımlarının GSYİH’ye oranının yüzde 13 olduğu bilgisinden hareketle Türkiye’de 2020 yılında 656 milyar TL civarında kamu alımından söz etmek mümkün olmalıydı. Dolayısıyla, Kamu İhale Kanunu dışında yer alan ve kamusal yatırımlarda önemli yer teşkil eden kamu özel iş birliği yatırımları gibi konular ile Devlet Malzeme Ofisi gibi kuruluşların doğrudan veya dolaylı olarak yaptıkları alımlar dikkate alındığında, önemli bir ekonomik hacim karşımıza çıkıyor. Bu hacmin, bütünsel bir politika dâhilinde kullanılması durumunda, sanayinin gelişimine bağlı olarak ekonomik kalkınmaya önemli derecede katkı sağlayabileceği gerçeği, iyi uygulama ülke örneklerinin verildiği UNIDO’nun “Endüstriyel Kalkınmayı Sağlamada Kamu Alımları Politikasının Rolü- 2017” adlı raporunda da ortaya koyuluyor. Genel itibarıyla, kamu alımına harcanan büyük meblağlar göz önüne alındığında, her bir devlet pazarda önemli bir aktördür. Bu bağlamda, pazardaki kamu faaliyetleri bakımından mal ve hizmetlerin satın alınması ya da bazen pazarlanması piyasayı etkiler ve bazı durumlarda ise şekillendirir. Bu nedenle devletler, kamu alımlarını yalnızca nüfusun farklı kesimleri arasında yeniden dağıtımı teşvik etmek için değil, aynı zamanda bir endüstriyel strateji geliştirmek, inovasyon teknolojilerini ortaya çıkarmak veya azaltılmış çevresel etkiye sahip ürünler ya da hizmetler yoluyla çevrenin korunmasını teşvik etmek için kullanma imkanlarını da araştırırlar. Bu bakımdan, tedarik politikası, tipik olarak yerli üretimi ve tüketimi canlandırmak için meşru bir araç olarak görülür.

KAMU ALIMLARINDA KÜRESEL YÜKÜMLÜLÜKLER

Kamu alımlarının uygulanmasında ülkelerin küresel denge ve düzenlemeleri dikkate alma gereği de bulunuyor. Bu bağlamda, DTÖ Kamu Alımları Anlaşması (GPA) gibi küresel düzenlemeler ve AB Kamu Alımları yönetmelikleri gibi bölgesel düzenlemeler karşımıza çıkıyor. AB düzenlemeleri, kamu alımları süreçlerinde üyelerini doğrudan bağlayan bir entegrasyonu oluşturuyor. Buna karşın DTÖ üye ülkelerinin DTÖ GPA’ya dâhil olma şartı bulunmazken, anlaşmaya taraf olmanın yanı sıra gözlemci olarak çalışmaların izlenmesi de mümkün kılınmış. Bununla birlikte ABD, DTÖ GPA’ya taraf olsa da 1933’ten beri yürürlükte tuttuğu ve kamu alımlarında yerli malını teşvik ettiği “Buy American Act” uygulamasını anlaşma dışı tutmaya devam ediyor. DTÖ üyesi olan Türkiye, DTÖ GPA’ya taraf olmamakla birlikte gözlemci statüsünde çalışmaları takip ediyor. Ayrıca, Türkiye’nin AB’ye adaylık sürecinde, 2006’da başlayan müzakerelerin askıya alınmış fasılları nedeniyle üyelik durumu belirsiz bir döneme girerken, Kamu Alımları Faslı da müzakereye açılmamış fasıllar arasında bulunuyor. Sonuç olarak, Türkiye’nin halihazırdaki uluslararası yükümlülükleri bakımından, kamu alımlarının ekonomik kalkınma açısından sanayinin gelişimine yönelik yaklaşımı önünde bir engel bulunmuyor. Bununla birlikte, DTÖ GPA tarafı olmakla birlikte Güney Kore’nin, inovasyon, yeşil ekonomi ve KOBİ’lerin geliştirilmesi argümanlarıyla kamu alımlarındaki uygulamaları, bu alanda olabilecek hareket alanının tanımlanmasına güzel bir örnek oluşturuyor.

KİK KAPSAMINDA YERLİ İSTEKLİ VE YERLİ MALI TEŞVİKİ

Kamu alımlarında yerli istekli ve malının desteklemesi ve tercihine dair esaslar, Kanun’un “Yerli istekliler ile ilgili düzenlemeler” başlığını taşıyan 63’üncü maddesinde ele alınıyor. Buna göre, ihalelere sadece yerli isteklilerin katılması ile yerli istekliler ve yerli malı teklif eden istekliler lehine fiyat avantajı tanınmasına ilişkin olarak aşağıdaki düzenlemeler esas alınıyor:

a) Yaklaşık maliyeti eşik değerin altında kalan ihalelerde sadece yerli isteklilerin katılabileceğine ilişkin düzenleme yapılabilir.

b) Hizmet alımı ve yapım işi ihalelerinde yerli istekliler lehine yüzde 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanabilir.

c) Mal alımı ihalelerinde yerli malı teklif eden istekliler lehine, yüzde 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanabilir. Ancak Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak, orta ve yüksek teknolojili sanayi ürünleri arasından belirlenen ve Kurum tarafından ilan edilen listede yer alan malların ihalelerinde, yerli malı teklif eden istekliler lehine yüzde 15 oranında fiyat avantajı sağlanması mecburidir. Yerli yazılım ürünü teklif eden istekliler lehine de yüzde 15 oranında fiyat avantajı sağlanması mecburidir.

d) Yapım işlerinde kullanılacak makine, malzeme ve ekipman ile yazılımın tamamının veya belli bir kısmının yerli malı olması şartı getirilebilir. Ancak, malzemelere ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından, makinelere ve ekipmanlara yönelik olarak da Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak orta düşük, orta yüksek ve yüksek teknolojili makine, malzeme ve ekipman arasından belirlenen, Kurum tarafından ilan edilen listede yer alan ve ihale konusu işte kullanılacak makine, malzeme ve ekipmanın yerli malı olması şarttır.

KAMU ALIMLARI İLE SANAYİNİN DESTEKLENMESİNE DAİR POLİTİKALAR

Türkiye’nin kamu alanındaki en üst politika dokümanı olan 11’inci Kalkınma Planı’nda (2019-2023), sanayinin inovasyon ve yeşil ekonomi dikkate alınarak desteklenmesi çerçevesinde, yerlileştirme ve kamu alımlarının etkinleştirilmesini konu alan çok sayıda politika ve tedbir yer alıyor. Bu konuda, doğrudan makine ve elektrikli teçhizat sektörünü konu olan tedbirler aşağıda sıra numarasına göre izlenebilir:

375. Yatırım teşviklerinde yerli makine alımını destekleyecek şekilde düzenlemeler yapılacaktır.

375.1. Yatırım teşvik sistemi kapsamında yerli makine tercih edilmesi halinde hibe veya ilave finansal destek sağlanacaktır.

375.2. Ar-Ge desteklerine konu olan makine ve ekipmanın yerli olması teşvik edilecektir.

377. Kamu alımları ve düzenlemeleri yoluyla yerli üretim geliştirilecektir.

377.1. Büyük ölçekli kamu ihalelerinde başta asansör ve iklimlendirme ürünleri olmak üzere yerli ürün kullanma şartı getirilecektir.

377.2. KÖİ projelerinde yerli makine kullanımı sağlanacaktır.

377.3. DMO’nun tedarik ettiği makine ve teçhizat ürünlerinde yerli ürünlerin payı artırılacaktır.

378.4. Yenilenebilir enerji alanında; yerli ekipman kullanımı, Ar-Ge, teknoloji transferi, kamu alımları gibi hususları içerecek mekanizmalar ile yeni yatırım modelleri hayata geçirilecektir.

Bununla birlikte, 18 Eylül 2019 tarihinde ilan edilen “2023 Sanayi ve Teknoloji Stratejisinde Sanayileşme İcra Kurulu” sayesinde, kamu alımlarının Türkiye’de sanayi ve teknolojinin gelişimi için kaldıraç olarak kullanılması, kamu alımlarına ilişkin uzun dönemli planlamalar ve bu planlamalarla uyumlu alım yöntemlerinin kurgulanması, yerli Ar-Ge ve yatırımlara yönelik finansman kaynağı oluşturulması da planlanmıştı.Aynı zamanda, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı uhdesinde oluşturulan, Sanayi İşbirliği Projeleri (SİP) yapısıyla, kamu idarelerinin yenilik, yerlileşme ve/veya teknoloji transferi içeren mal alımı, hizmet alımı veya yapım işlerini ihtiva eden ve ihalesi 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 3’üncü maddesinin (u) bendi kapsamında gerçekleştirilen projeler ele alınıyor. Sanayi İşbirliği Projeleri kavramsal kurgusunun oldukça iyi hazırlanması ve yasal altyapının tamamlanmasına karşın, planlanan ihaleler olmakla birlikte, uygulama başladığından günümüze kadar ancak üç proje sözleşmeye bağlanabilmiş durumda.

GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

Türkiye’de Kamu İhale Kanunu 63’üncü maddede yerli istekliler ve yerli malı tercihine dair somut unsurlar olmasına rağmen, bu alanda uygulamanın etkinleştirilmesinde atılması gereken adımlar olduğunu görebiliyoruz. Bu çerçevede, idarelerin bilinçli ya da bilinçsiz olarak ithal ürünlere yönlenmesinin engellenerek, kaynak verimliliğini sağlamak için uygulanabilir alanlarda teknik şartname havuzu oluşturulmalı; EKAP üzerinde, 63’üncü madde hükmünün takibini sağlayan geliştirilmeler yapılmalıdır. İdarenin, Kanun hükmüne rağmen ithal ürünle sonuçlanan satın alımları, bir standart formla gerekçelendirilmelidir. Ar-Ge dâhil olmak üzere devlet desteklerinde yerli malını önceliklendiren politika ve programlar arttırılarak sürdürülmelidir. Yatırım teşvik uygulamalarında yerli malı kullanımını cazip kılan unsurlar geliştirilmeli, dünyada önemli yeri olan müteahhitlik sektörünün uluslararası işlerinde yerli malı kullanımını teşvik eden düzenleme ve uygulamalar oluşturulmalıdır. Yine, Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası ve İller Bankası başta olmak üzere kamu bankaları yatırım finansmanında yerli malını destekleyen uygulamalar geliştirilmelidir. Kamu özel iş birliği projelerinde de yerli malı kullanımını teşvik eden düzenlemeler oluşturulmalı ve proje bazlı sonuç istatistikleri paylaşılmalıdır. Sanayi İşbirliği Projeleri’nin sayısının arttırılmasına yönelik tedbirler alınmalı, kamu alımları ile endüstriyel kalkınmada DMO fonksiyon ve faaliyetleri yeniden tanımlanarak süreçte etkinliği üst düzeye çıkarılmalıdır. 10’uncu Kalkınma Planı kapsamında, öncelikli dönüşüm programları arasında Kamu Alımları Yoluyla Teknoloji Geliştirme ve Yerli Üretim Programı da yer almıştı. Ancak, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı koordinasyonunda beş bileşen altında oluşturulan tedbirler üzerine, plan dönemi olan 2014-2018 aralığında Sanayi İşbirliği Projeleri altyapısının oluşturulması dışında yol kat edilmediği ve performans göstergelerine dair sonuçların da oluşturulmadığı görülüyor. Bununla birlikte, 11’inci Kalkınma Planı ve 2023 Sanayi ve Teknoloji Stratejisi’ndeki tedbirler oldukça kapsayıcı bulunurken, UNIDO çalışmasındaki iyi uygulama örneklerinde görüldüğü üzere bütünsel bir politika dokümanın oluşturulması da faydalı olacaktır. 11’inci Kalkınma Planı ve 2023 Sanayi ve Teknoloji Stratejisi’ndeki çoğu tedbir, kurulması öngörülen bir Sanayileşme İcra Kurulu ile ilişkilendirilmiştir. Bu doğrultuda, 14 Ekim 2020 tarihli ve 31274 Sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile “Sanayileşme İcra Komitesi” kuruldu. Cumhurbaşkanı başkanlığı ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı sekretaryasında, ilgili bakanlık ve kurumların en üst düzeyde katılımıyla teşkil olunan ve kısaca SAİK olarak adlandırılan komitenin amacı, Kararnamede, “Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda, yerli üretimin ve teknolojik kabiliyetlerin kamu alımları dâhil farklı yollarla geliştirilmesini sağlamak, üreticilerin yatırım, üretim ve finansman süreçlerini kolaylaştırmak ve rekabetçiliklerini arttırmak amacıyla karar almak” olarak ifade ediliyor. Kararnamede, kamu alımları tanımının “Kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan tüm mal ve hizmet alımları ile yapım, kiralama ve finansal kiralama işleri, özel sektör kuruluşlarını özel veya münhasır hak sahibi yapan kamu özel iş birliği, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, imtiyaz, lisanslama ve yetkilendirme sözleşmelerini” şeklindeki ifadesi ise 11’inci Kalkınma Planı ve 2023 Sanayi ve Teknoloji Stratejisi’ndeki tedbirler yanı sıra Komitenin görev ve yetkisi dâhilindeki hareket alanının genişliğini gösteriyor. Bu doğrultuda, 2019-2023 yıllarını kapsayan 11’inci Kalkınma Planı dâhilindeki kamu alımlarını konu alan tedbirlerinin hayata geçirilebilmesi, sanayinin ve dolayısıyla ekonominin gelişimine büyük katkı sağlayacaktır.

KAMU ALIMLARININ SANAYİNİN GELİŞİMİNE KALDIRAÇ ETKİSİ

İlişkili yazılar